税收立法权如何回归全国人大

　　记者：首先，对赵冬苓等全国人大代表提交有关税收立法权议案这件事情，想请刘教授谈谈您的看法。

　　刘剑文：我们先看一下我国当前的税收立法状况。

　　目前，只有《个人所得税法》、《企业所得税法》《车船税法》及《税收征收管理法》是由全国人大及其常委会制定的，而其他领域的税收实体或程序性事项均由国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章。尽管全国人大常委会已于2009年6月废止了1984年的税收立法授权，但国务院依据1985年全国人大有关经济体制改革和对外开放方面的授权，制定了数量众多的税收暂行条例，这一局面延续了近三十年没变。

　　在这种背景下，呼吁全国人大收回税收立法权，无疑回应了民主建设、依法治国的时代要求，也为我国的财税法治化和改革发展开启了一条充满希望的路径。

　　记者：那么，以往全国人大授权国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章的权力，对这种税收立法权的授权，应该怎么评价。

　　刘剑文：回顾全国人大在1984年、1985年所作的两次授权，这在当时税种分散零落、税制建设需求急切的历史情境下实为迫不得已的选择，对于我国特定时期的税法体系完善和经济体制改革起到了推动作用，确有一定的合理性。无论如何，不能否定“两次授权”的历史功绩。

　　但我们也应清醒地认识到，随着社会主义市场经济的发展与民主法治理念的日渐强化，税收授权立法的过量、不当、失范的问题也日显突出，已经产生了诸多负面影响，在一定意义上说，可能延缓和滞碍了财税法治进程。

　　记者：具体地说，这种税收授权立法中都存在着哪些负面的影响和问题呢?

　　刘剑文：具体地说，这种情况存在着如下几个弊端。

　　其一，税收授权立法与税收法定原则相悖，不利于约束行政权力和维护纳税人权利。

　　税收法定原则堪称税法中的“帝王原则”，与刑法上的罪刑法定原则共同构成了对公民财产权、人身权的完整保护框架。尽管我国的刑法已成完备系统，罪刑法定原则逐渐深入人心，但税收法定原则仍未得到应有的重视和强调，这会导致纳税人的基本财产权利不能得到全面的保障。

　　税收的税率、课征对象等基本要素必须由人民选举代表所组成的代议制机关来制定规则。通过把税收立法权掌控在全国人大的手中，可以有效地防范行政权力的恣意性和侵益可能性。行政机关自行制定、修改或者废止税收条例的活动，相对比较快捷和随意，这就减损了税收法律规范的稳定性、可预期性，不利于对纳税人长期、稳定的经济利益的保护。

　　其二，税收授权立法过度，易导致部门利益制度化，缺少科学统筹和综合协调。

　　我国当下的税收授权立法采取的多为整体授权、空白授权的方式，对相关税收的目的、范围、程序、期限等因素没有任何限制，对行政机关行使法律制定权力也缺乏过程监督和中间审查，从而容易造成混乱、失控的局面。毋庸讳言，让作为税收法律关系一方的行政机关“既当裁判员，又当运动员”，难免会失之中立和客观。同时，从客观角度说，因为行政法规、部门规章的规范层级较低，法律制定机关并不具备在更高的平台上汇总、综合和统筹的角色定位，这使得税收规范难以全面地收集各方面的意见，在统一性、科学性方面自然就会有所偏颇。

　　其三，税收授权立法对民意的体现不够充分，法律的民主和透明程度较为不足。

　　相较于全国人大行使税收立法权，行政机关授权立法的民意代表性显然比较薄弱，公民的诉求表达和参与机制不能得到成熟的支撑。换言之，民主是法治建设的应有之义和内在要求，只有在法律制定过程中发挥社会公众的参与和主导作用，才能保证法律顺应民意、彰显民情、关注民生、汇集民智，尤其是对于牵涉千家万户切身利益的税收事项，民主立法的必要性自不待言。

　　但在我国税收授权立法的话语体系下，很难建立一个常规化、制度化的民意传导制度，法律规范更多地体现了“行政主导”的色彩，未能为公众留出一席之地。也就是说，理应跻身主角的公民只能被动地成为法律规范的沉默客体，成为税收制度的承受者。此外，伴随着税收行政立法的民主特征的天然不足，在开放和透明度上也存在着固有的缺陷，封闭、垄断式的立法模式造成了公民在没有任何心理准备时不得不面对有违自身意志的、突如其来的某项税收政策。

　　其四，税收授权立法正当性不足，不利于纳税人遵从度的提升，会提高行政成本、产生社会矛盾。

　　代议制机关的税收立法过程本身即为国民认同机制的体现，经由公民共同论证和确认可形成正当性基础。但在授权立法情形下，税收不再是公民同意下的产物，行政机关面临名不正言不顺的身份困境，存在着公正性和正当性的缺失。

　　其后果，一方面，这直接导致行政机关“闭门”生产出的税收法律规范不被国民自觉认同、自愿接受，降低了纳税人的接纳意愿和遵从意识，会增加税收行政执法的成本、难度和风险。另一方面，授权立法的正当性难题长久以往可能会使得国民对国家建设方式的正义程度降低信心，不利于政府的有效治理和国家的长治久安。

　　因此，考虑到税收授权立法的上述种种弊病，在税种体系基本建立、法治思维得到普遍推崇的当前阶段，有必要将税收立法权收归全国人大。

　　记者：全国人大收回税收立法权，可以采取什么样的操作方式和路径?

　　刘剑文：将税收立法权收归全国人大，需要为之充分准备部署、积极创造条件。对此，可以考虑两种解决思路：

　　一是仿照2009年十一届全国人大常委会废止部分法律的形式，选择恰当时机，废止1985年的税收立法授权，这种路径比较直接，但可能会在不同部门之间产生冲突。

　　二是不明确废止1985年的税收立法授权，而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式，间接地收回过去的授权。这样相当于最终实现了淡化税收立法授权的效果，不过需要耗费更多的时间来检验和巩固。

　　记者：但做起来不会是一件简单、容易的事情，其中还会有很多具体的考量和问题。

　　刘剑文：当然，将税收立法权收归人大是一项影响深远而又关涉方方面面的综合性工程。因此，在确定税收法定的立场之后，我们还应立足长远和整体化的视角，做好充足的前期预案，全面思考和合理应对各种需要解决的问题。

　　其一，对于已经存在且正在生效的税收行政法规，应当认可其有效性和约束力，允许国务院在遵循减轻税负原则的基础上对现有税种予以修改，并留待全国人大逐步、逐级、逐层地清理。

　　从法理上讲，立法机关收回税收授权之后，只能产生向后禁止新的授权立法的法律效力，而不会溯及性地使得国务院和财税行政主管部门制定的税收行政法规、规章都自然归于无效。这既能实现税收法律规范的无缝对接和顺畅过渡，防止出现无法可依的“空档期”，又能以一种平和的心态审视税收行政法规的优劣得失，冷静地肯定、吸收其中的进步之处和有益观点，不至于走向全盘否认的极端。

　　在废止1985年授权后至新法律出台前，鉴于全国人大会期较短、事务繁多，不具有根据瞬息万变的经济社会态势及时、便捷地调整税收法律制度的客观条件，行政机关可以有权力修改落后于形势的税收暂行条例。

　　但需警惕的是，行政机关可能会借修改税收规范之名而行课征新税之实，故必须确保修改后的税收法律规范以不增加纳税人的税收负担为底线。

　　其二，对于尚未开展立法的税收领域，应当促进全国人大积极行使税收立法权，也可在一定层面上对国务院进行有限度、有针对性的立法授权。

　　当下，我国的房产税“营改增”扩围还没有尘埃落定，遗产税、赠与税等新的税种是否开征、何时开征、怎样开征仍处于理论探讨的阶段。全国人大应结合收回税收授权立法的趋向，主动在这些新事项的立法上有所作为，从而在一次次锻炼中得到提升，也使税收法定理想化为触手可及的现实。

　　鉴于税收立法工作的复杂性，全国人大可以在法律制定的合适时期听取专家学者的建议和意见，乃至采取委托专家立法的措施，可以在保持自身的统帅地位的前提下，将财政部、国税总局、海关总署等相关的行政部门纳入税收立法的工作之中。当然，只要全国人大继续坚持开门立法、民主立法和科学立法，全国税法专业人才是充足的，完全能满足税收立法的需要。

　　此外，根据我国《立法法》第9条的规定，在某一领域的立法条件尚不成熟的情况下，让国务院先行探索是无可厚非的合理措施，对国务院进行适当的税收立法授权并不违背税收法定原则的本质要求。

　　但是，在税收立法授权过程中，我们应当特别关注如下几个问题：一是，在授权的同时必须对行政机关授权立法的目的、范围、内容等加以严格限定，实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式;二是，增强税收授权立法的全过程监督和结果反馈，使每次授权都能成为权责关系明晰、始终如一的郑重托付;三是，在授权之后，仍须快速跟进税收立法步伐，待时机成熟时就将相关的基本事项以全国人大或其常委会立法的形式颁布推出。

　　其三，要从根本上取得人大收回税收立法权的成效，需要推进我国人大制度的深层次改革，提高立法机关的专业能力及其在国家权力结构中的地位。

　　加强全国人大的能力建设应当成为解决立法授权问题乃至改善整个权力架构的治本之策，包括调整人大代表组成结构、适量延长人大会期、尝试人大代表专职化、增加全国人大及其常委会的专门机关的专业人员编制等。如此，才能使全国人大在行使宪法赋予的税收立法职能时变得更加积极有为，进而循序渐进地调整当前失衡的权力分配格局，开辟出一条给国民带来希望和正能量的改革征途。

　　可以说，全国人大在收回税收立法权之后还有很长的路要走，与此相伴的一连串问题也有待解决，但我们仍有理由期盼，坚守法治和民主思维的思考，前路就会充满阳光。